【求真|第34期】罗招政:泰顺推动山区基层社会治理的实践与思考

习近平总书记指出,党的工作最坚实的力量支撑在基层,经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层。根据“不忘初心、牢记使命”主题教育总体安排,我始终坚持把检视问题和即知即改贯彻始终,先后多次深入乡镇、部门等一线,听群众心声、践初心使命,对当前社会主要矛盾变化对泰顺农村基层社会治理提出的新要求进行了深度调研,现将调研情况报告如下:


一、泰顺山区基层社会治理创新做法与成效


我县地处浙南山区,为浙闽两省交界地,县情民情复杂、人口居住分散、出行交通不便、群众思想固化,下山移民安置、生态环境污染、涉众金融风险等新老问题交织,特别是随着“最多跑一次”等改革的深入推进,泰顺基层社会治理面临新挑战。近年来,我县结合山区特点,以习近平新时代中国特色社会主义政法思想为指导,以基层治理“四个平台”建设为突破口,推动资源力量下沉农村,强化基层服务功能,提升群众参与度和获得感,推动实现了发展与稳定、服务与管理的基层融合,探索走出了一条山区基层治理现代化新路子,为新中国成立70周年大庆等重大会议和活动营造了安定、和谐环境,赋予新时代“枫桥经验”的泰顺内涵。


(一)全员下沉,构建“协同治理”新格局。一是创新县镇村三级入网。创新推出县领导“一包六必抓”、“五团百狮”干部历练等机制,通过党政“一把手”和县领导抓网格、机关业务骨干下沉网格和村两委班子全员入网格,实现县、镇、村三级资源力量向一线集聚。全县19个乡镇以“基层治理无缝隙、服务群众零距离”为目标,根据山区多山地、村庄分散且带状分布的地理特征和分布规律,调整设置功能完备的网格。按农村200户、社区300户左右标准,划分整合网格,实现基层治理“一张网”全覆盖。二是理顺社会治理内在关系。切实改变过去各部门“一竿子”到村单线作战模式,实现综合行政执法、自然资源、住建、司法、市场监管等基层站所全员入格,使用管理、绩效考核全部划归乡镇。全面优化编外人员岗位聘用管理,基层辅助人员全部统一由乡镇聘请统筹调配到网格,不得移作他用。三是实行清单化管理。创新梳理网格职责清单、负面清单和免责“三张清单”,明确网格员职责权限,建立正向加分和反向减分的网格常态化考核和评优评奖机制,调动各方参与工作积极性。


(二)走村串户,打造“廊桥警务”新模式。立足泰顺独特的山区风貌和社会人文,体现为民宗旨,积极探索传承和创新“枫桥经验”的突破点和载体,提炼总结出了以“背包警务、假日警务、乡贤警务”为主要内容的泰顺山区特色“廊桥警务”模式。一是“背包警务”。以“一次不用跑”为工作导向,明确车程距派出所一小时以上的偏远村、公共交通不通的乡村以及其他进城办事困难的重点村为“免跑”村。特别是树立“一个不能少”的工作理念,重点服务五类“免跑”群体(即70岁以上出行不便的老人,残疾、智障等行动不便人员,留守农村的妇女儿童,低保户、困难家庭人员,以及需帮扶帮教的特殊群体)。二是“假日警务”。针对我县基层警力偏少,遇重大警情、突发事件难以快速有效处置的问题,探索建立“假日警务合成机制”,整合机关警力支援基层所队,各派出所在节庆安保前提出警力需求,统筹机关警力按需分配至“四大战区”,参与派出所假日期间的接处警、交通秩序管理、巡逻防控等基础工作。三是“乡贤警务”。树立“乡警也是乡贤”理念,开展“百长联百企、百警进百村、百员解百题”大走访活动,由百名机关干部回归原籍地或原工作地挂钩指导,做好消除安全隐患、整治治安问题、管控重点问题、搜集情报信息、疏导化解矛盾、报告重大情况等“六大任务”。2018年以来,“背包警务”累计办理业务420件,接受群众求助650余次,帮助解决黑户41人。同时,联合知名乡贤建立了16个“乡贤警务室”,调处非正常死亡事件13起,其他重大矛盾纠纷33起。


(三)金牌调解,打响“两官两师”新品牌。我县通过实施“两官两师”(一名法官、一名警官、一名律师、一名社会工作师)联系结对品牌调解室制度改革,走出了一条矛盾纠纷化解全新路子。一是集聚精英。筛选76名精英结对联系全县19个乡贤调解室,打造“1法官、1警官、1律师、1社会工作师和1司法所联络员结对联系1个乡贤调解室”的调解攻坚团队。二是分工协作。发挥职能单位优势和人员专业优势,及时为调解员提供法律帮助,并参与案件调解工作,提升调解质量和社会效果。三是完善机制。将推进乡贤调解室建设和联系结对情况纳入平安综治考核,定期进行通报;县财政每年安排10万元奖励表现突出的调解组织和个人,充分调动调解员工作积极性。2018年以来,全县乡贤调解室共受理案件315件,成功调解312件,成功率达99%,其中疑难复杂案件216件(其中重大案件6件、非正常死亡案件38件)。


(四)巧用数据,探索“公共服务”新路径。针对数字平台繁多、服务功能单一、贡献程度不高等问题,全面启动信息平台整合,建立信息共享、统一调配的大数据平台,在深化推进“网上开证明”、“最多跑一次”和“办事不出村”基础上,综合运用“互联网+”提升基层治理能力。一是全面整合县内各类平台。加快大数据中心建设,优化完善12345政务咨询投诉举报平台,所有网格员在网格终端一个平台进行信息录入,实现数据交换共享。二是不断拓展“四个平台”内涵。将“办事不出村”纳入基层“四个平台”建设,利用网格员定期走访责任片区的工作特性,探索在网格员手机安装民情信息、事项代办收集反馈软件,将矛盾纠纷排查、民生事项办理等端口前移,打造信息即时反馈、材料及时上传的前沿“移动办事窗口”。2018年,累计帮助群众办理行政审批事项52万多件。三是深化“智慧交通”改革。通过技术创新开展“靶向治理”,在全省首创了具有“会车预警、超速提醒、安全宣传”等3个核心功能的急弯智能传感系统,实现对弯道两端500米范围内的机动车提前预警。实现改造路段亡人事故下降为“零”,交通事故数同比下降80%。


(五)逐一攻坚,打开“积案化解”新局面。我县始终坚持带着感情去做信访人的思想工作,努力做到化积案、减存量、控增量。一是凝合力。将所有市级以上信访积案分解到给县领导包干,并通过大会逐一表态的方式,从县领导、事权单位和乡镇三个层面提高认识、引起重视,切实凝聚起三级合力共同推进积案化解。二是抓重点。在上级积案交办以后,我县制定了信访积案每周重点攻坚和定期调整工作机制,每周确定10件重点信访积案进行强力攻坚,并滚动调整,确保化解工作每日有进展、每周有突破。三是强督查。落实“2+1+2+x”督办机制,即由县委副书记、县公安局长等2位县领导带队,会同1位包案县领导,以及县委政法委和县信访局等2个部门主要负责人,和若干相关属地乡镇和事权单位负责人组成“2+1+2+x”督办组,逐一督办国家和省市信访积案化解工作,逐一对案情进行分析研判,累计已召开专题督办会10余次。截止目前,2019年43件市级以上信访积案已化解37件,化解率为86%,其中:国家级积案6件已化解4件;省级积案6件已化解4件,异地搬迁关注件12件已化解11件;市级积案19件已化解18件。


二、泰顺山区基层社会治理存在的主要问题


按照“不忘初心、牢记使命”主题教育检视问题的工作要求,把自己摆进去、把职责摆进去、把工作摆进去,重点围绕泰顺山区基层社会治理存在的问题,深刻剖析问题产生原因,深挖症结根源,明确努力方向。


(一)网格管理“失效”。网格化服务管理是基层社会治理精细化精准化的重要载体,是联系群众最为主要的手段,新一轮行政区划调整后,全县19个乡镇按照“强化村居、细化乡镇、优化县”原则,重新调整设置网格,并以信息化为支撑的网格化服务管理,为平安泰顺奠定了坚实的基层基础。但在具体的实施过程中还存在一些问题。一是当前我们的网格化服务管理普遍存在资金和人力投入不足的问题,导致信息化硬件支撑不足、网格员队伍整体素质偏低的现象,这样在服务平安建设风险稳控排查的质量上就大打折扣。二是网格动态巡查监管尚不到位,考核评价缺乏激励机制,尚未完全形成全面科学、规范有效、操作性强的监督、考核、评价奖惩机制,直接影响网格员的工作积极性。三是网格化服务管理在畅通民意诉求方面作用发挥不明显,贴近融入群众不够的问题,楼栋长、物业管理、个体商户、志愿者等社会力量参与网格化服务管理程度还不高,平安风险的排查难以准确、高效。


(二)基层法治“失声”。近年来,“法治泰顺”建设迈出坚实步伐,取得显著成效,但同时,基层法治建设在落地生根上还存在一些困难和问题,各乡镇各部门对公民的法律教育普遍不够重视,而且公民对法律的学习也不是很重视,法治观念还未真正深入人心。一是思想认识还存在“两张皮”现象。普遍认为依法治理是“软任务”,推进法治建设的紧迫感和主动性不强,导致法治工作与中心工作联系不紧密,法治工作与业务工作脱节。二是组织推动还存在“宽松软”现象。落实法治工作缺乏动力、创新力,法治机构设置不规范、人财物保障不足,停留在开会部署、文件落实、横幅宣传,缺乏务实管用的措施和抓手。三是基层基础还存在“夹生饭”现象。群众法治意识还有待提升,“信访不信法”“以闹取利”等现象仍然突出,容易引起矛盾升级,从而形成不稳定因素。


(三)矛盾纠纷“失察”。随着经济快速发展和社会结构深刻调整,各种社会矛盾交织叠加、总量居高不下,破坏性日益增强。一是问题网络化。网络和信息应用深刻影响社会生产生活方式,网络空间的重要性不断提升,对现实安全的威胁也不断加大。传统违法犯罪借助网络蔓延,利用信息技术进行黄赌毒、盗窃、诈骗、传销和窃取公民个人信息等违法犯罪层出不穷。物联网络的发达,使得涉枪、涉暴、涉毒等化整为零式隐蔽性强的输入性风险不断加大。比如近年来我县网络诈骗案件呈高发多发态势,已经成为影响社会治安稳定和群众安全感的热点问题。二是纠纷复杂化。随着社会经济的发展,生活水平的提高,群众对生活质量、环境质量的要求不断提高,民主意识、法治意识不断增强。在重点领域方面,下山移民、环境保护、征地拆迁等领域利益群体范围宽泛、规模庞大,集体维权意愿强烈,对经济发展和社会秩序影响较大。三是影响多元化。社会流动加剧,人流、物流、资金流、信息流随之加快流动,违法犯罪空间扩大,社会矛盾相互交织,潜在风险源不断增多。与此同时,重大项目、重点工程的不断落地,人民群众对环保、生产安全、食品安全等公共安全风险的“燃点”和耐受度不断降低,一些以往的“普通事件”容易通过传播发酵引起公众不满。


(四)治安防控“失灵”。近年来,我县以平安泰顺建设为契机,不断探索社会治安防控体系建设的新模式,取得显著成效。但随着全县经济社会快速发展,人、财、物流动加剧,特别是泰顺处于浙闽两省的特殊地理位置,社会治安日趋复杂和严峻,新形势下的社会治安防控体系建设面临新的考验。一是危机意识淡化,综合防控意识不高。由于近年来社会治安状况相对好转,个别乡镇对社会治安危机警惕意识下降,对加强和创新社会治理的重视程度不够,认为社会治理是软指标,投入多、见效慢,很难立竿见影看到成绩,“大联防”“大综治”观念开始淡化,整体联动发挥不够、社会治安安全防控力度消减,综合治理“综合难”的问题愈发突出。二是客观因素制约,快反处突能力不强。因受警力缺乏、专业技能欠缺、科技支撑不足等因素制约,社会治安还不同程度存在动态管控“盲区”、治理“漏洞”,静态布警、被动处警、无序屯警现象突出,客观上削弱了公安机关应急机动处突能力。三是保障乏力滞后,防控建设投入不足。在实际工作中,普遍存在经费配套支撑不足的问题,“人防”上存在警务人员不足、警辅队伍不稳定、群防群治队伍建设不健全的问题,“物防”和“技防”上,存在推进“雪亮工程”、智能卡口等基础防范设施建设相对滞后的问题。四是协调配合欠缺,联防联控合力不够。社会治安防控体系涉及一切社会治安资源,但少数职能部门本位主义思想较强,对治安巡逻、犯罪预防、单位内保、群防群治力量建设重视不够,造成社会治安防控联动沟通协调不畅、资源信息共享整合困难等瓶颈性问题,人防网、技防网、舆情监控网作用发挥不充分。


(五)组织作用“失位”。我县将基层党组织建设与基层社会治理创新有机结合,基层党组织在基层社会治理中正逐步发挥出核心引领作用,但也存在一些问题。一是参与度不够。部分基层党组织在群众中的威望不高,统筹整合能力不强,引导各类社会组织、企事业单位和社会个人等多元主体参与社会治理不够,在工作推进中缺乏主动深入思考,发挥主观能动性不够,在基层社会治理中的政治领导核心作用发挥不充分。二是认识上偏差。部分基层党组织对自身参与基层社会治理的作用认识不到位,没有跳出“就党建抓党建”的思维定式,没有自觉把基层党建融入基层治理的实践中。三是凝聚力弱化。目前部分基层党组织淡化了党的宗旨,不能很好地代表基层群众的利益,在群众中的凝聚力和号召力减弱,致使基层党组织在社会治理中的凝聚力、创造力等受到了不良影响。


三、推动泰顺山区基层社会治理的对策和建议


(一)突出提升基层组织能力。一是激活“红色细胞”。网格作为村以下划分的基层治理工作单元,实质是村的治理,党对基层的治理,必须坚持基层党组织在全科网格工作中的核心作用。要坚持“乡镇负责、村委实施、部门联动”的要求,将党建工作延伸到网格中,乡镇分管党建领导推进网格党组织建设,将网格工作纳入村级重要内容和考绩重点,从实处推进村两委抓网格管理、抓信息采集、抓问题化解,将网格工作纳入村干部驻班、值班工作内容开展日常工作,在网格中推进党员全员服务、组团服务和品牌服务。以“网格+党建”模式,推动网格成立党小组,强化党群联动、干群联动,把党的领导充分体现在基层社会治理的最末梢。二是做实“党内关爱”。一方面,要创设红色基金。如泰顺县近几年通过通过“财政拨一点、党费出一点、党员捐一点、社会筹一点”方式多渠道筹集建立党内关爱基金---红色基金,推出“穷有所扶、难有所帮、病有所医、住有所居”等“四有工程”,特别是针对贫困党员创业贷款难问题,专门设置“党员创业贷款”,实行党组织“牵头”、红色基金“贴息”、银行“搭台”、党员“唱戏”“四位一体”创业帮扶新模式,走出了一条“精准扶贫+红色引路+党内关爱”的新路子。另一方面,要人文关怀。如泰顺县推行农村党员关怀10条,在健康关爱、精神关注、生活关心、临终关怀等四方面,从制度上明确关怀内容,真正让基层党员“难时有人帮、病时有人看、老时有人送”。三是强化“基础保障”。确保“真金白银”投向基层,要现在对于农村、社区基层组织财力保障上,各级党委政府已足额保证。现在虽然已有党费收缴返还政策,但其他领域的基层组织的党建经费还存在捉襟见肘现象。要千方百计想办法,从制度、财政拨付层面解决一些站所、社会组织等党建经费不足问题。确保“精兵强将”派向基层。可借鉴向两新组织、村居选派“第一书记”做法,向其他领域基层党组织,由上级党组织择优选派“第一书记”或“党建联络员”,负责各领域党建工作,协助基层党组织发展服务。确保有“造血”项目。主要是针对农村基层组织,要全面做好消除集体经济薄弱村,全面发展经营性项目,增加村级组织的自身发展动能,做到有钱办事。


(二)突出治安防控体系建设。一是整合资源,延伸领域,打造全覆盖视频监控体系。依托“雪亮工程”延伸触角,统筹整合各种防控资源,构建“大数据”引领下的“动静结合、点线面结合、人技物防结合”的全覆盖巡防体系,开展常态化视频巡查,提升管理防控实效。二是拓展思路,着眼实战,打造高效能信息共享体系。把广角镜式的信息采集升级为聚焦镜式的涉稳问题发现,把显性问题收集升级为对隐形涉稳风险的深度排查,把单一信息收集的“小网格”升级为前端综合治理的“大网格”,因地制宜建立网格工作清单,充分发挥网格在基层党建、城市管理、公共服务、安全稳定等方面的作用,提升管理防控实效。三是着眼常态,注重实效,打造关联互动的制度机制体系。依托综治中心,搭建平安建设“大联动”指挥平台,建立健全矛盾纠纷联调、社会治安联防、重点人员联管、服务管理联抓、基层平安联创实战化运行机制,提升社会治理预警预测预防水平。四是下移重心,严控前端,全面打造基层平安细胞体系。进一步夯实综治基层基础,推动治理工作重心下移。深入开展扫黑除恶专项斗争,最大限度挤压黑恶势力滋生空间。进一步固本强基,构建富有活力、彰显效率的新型基层治理体系,以“小平安”推动“大平安”。


(三)突出推进基层便民服务。一是整合服务内容资源。统一服务项目,要对行政审批项目进行严格清理,坚持“应进必进、不进则废”,简政放权,进一步调整进入便民服务中心的行政审批和服务事项。完善和细化“中心”各窗口的工作流程,使行政许可、审批、收费事项更加规范、顺畅。统一服务流程,要借助推进数字政府建设的契机,大力加强行政审批和数据共享建设,使行政审批网络化、数据化。协调解决行政权力下放、办事业务骨干不足等问题。对行政审批过程中“双头审批”、“明进暗不进”、“规避监察”等问题进行严格监督并进行纠正。二是注重加强考核考评。建立健全完善各项工作制度,通过制度规范工作人员服务行为,通过制度强化窗口便民服务意识,通过建立健全服务公开制度、便民服务制度、窗口一人多岗和AB岗制度、监督检查制度、考核奖惩制度等多种制度使服务中心形成行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的长效服务机制。严格实行工作人员和部门双向监督考核机制,严格兑现考勤和绩效考核。三是严格规范中心建设。整合资源,各部门的基层站所进驻便民中心人员纳入镇便民服务中心统一管理。便民服务中心实行朝九晚五和轮换坐班制度,使群众随时能办事,节假日也能办事,让便民服务中心真正便民。


(四)突出政法系统协同作战。一是强化党对政法工作的绝对领导。要从讲政治的高度,把党对政法工作的绝对领导落实到具体工作的全过程、各方面,政法系统各单位要协同作战,形成政法维稳工作合力,共同营造安全稳定的社会环境。二是强化政法业务信息互联共享。充分利用政法跨部门业务数据传输平台,实现所有刑事案件从立案、批捕、起诉到判决的办案节点状态的实时共享和衔接办理,促进决策更加科学、流程更加高效、执法更加公正。三是强化政法基层队伍建设。重抓规范化、智能化、法治化,围绕“共建共治共享”要求,加强综治中心、公安派出所、社区警务站、人民法庭、司法所等基层政法单位建设,扎实推进基层基础提升行动,加快探索构建三级社会治理体系。


(五)突出加强社会共同参与。一是加强基层治理组织规范化建设。鼓励和支持社会组织参加社会治理、公共服务具有重要作用,探索设立乡镇层面的社会组织孵化平台,健全社会组织人才培养政策,将社会组织带头人的培养和引导纳入党管人才工作。加强社会组织分类管理指导,健全社会组织评估机制,建立健全政府监管、社会监管与社会组织自律相结合的综合监管体系,确保其成为有力助手。二是发挥村民自治能力。要在村“四套”自治班子基础上,进一步强化村级治理组织建设,统筹“村民中心”、“便民中心”和“综治中心”等,形成以村民中心为主体具体开展服务工作,以综治中心为主体具体开展管理工作,培育发展社会组织,多方携手,开展治安保卫,解决群众诉求,提供为民解难等工作。要发挥好村规民约的作用,提升村民自治、村庄自治能力。三是提高社会治理市场化水平。发挥好自愿交换、平等竞争、商业运作等市场机制的作用,善于运用市场思维、市场机制推进社会治理创新,善于运用利益引导、商业运作推进开放共治,善于通过购买服务、项目外包等方式化解矛盾、风控风险。进一步以开放性架构、市场机制吸纳社会力量、破解社会治理难题,形成多样化治理模式,努力实现社会治理。


(作者系泰顺县委副书记、政法委书记 )