【求真|第32期】谢伟:深入开展调研 提高参与水平 ——县级人大参与地方立法工作的几点思考

2015年3月15日,十二届全国人大三次会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,依法赋予设区的市地方立法权,拓展了市人大的职能,赋予了市级人大新责任,同时也丰富了县级人大及其常委会(以下简称县级人大)的履职内容。作为县级人大法制机构负责人,笔者认为,县级人大应当根据自身职责、结合工作实际,主动参与地方立法工作,为推进科学立法、民主立法积极作为。现就县级人大参与地方立法工作谈几点粗浅认识。


一、县级人大参与地方立法工作应当有所作为


县级人大是基层的地方国家权力机关,与人民群众联系最为密切,具有承上启下的重要作用。因此参与地方立法工作,县级人大既是不可或缺的组织者,也是十分重要的参与者。鹿城区在加快建设“时尚智都、山水美城”过程中,深切地感受到法律法规建设与推进城市建设、文化提升、社会管理等方面存在着相对滞后的矛盾,需要温州市地方性法规给予支持。鹿城区人大常委会高度重视参与温州市的地方立法工作,并且通过抓培训、抓调研、抓监督,在地方立法工作中努力积极作为。


(一)抓培训,增强地方立法的意识。鹿城区人大法制内司委组织了《中华人民共和国立法法》等法律法规的讲座,区人大常委会组成人员以及专工委人员、街道乡镇人大负责人和部分市区人大代表参加了学习,增强了基层人大参与地方立法工作的意识。同时探索组建较为专业化的法制、财经和城建等区人大代表研究室,组织有一定法律知识、热心法治工作的同志,特别是相关专业领域的人大代表开展立法工作学习培训、征求立法工作意见建议等活动,提升了代表履职积极性。


(二)抓调研,助推法规草案的完善。对于市人大常委会委托征求意见、开展调研的法规草案,鹿城区人大积极配合,认真部署,制定方案。分“两步走”组织召开征求意见会,充分征求社会各界意见。积极邀请市人大领导莅临参与意见征求工作,提高工作实效。邀请熟悉相关行业、领域专家的区人大代表参与调研,通过代表联络站广泛征求选民意见。同时牢牢把握管理者、管理对象、执行者三者关系。如在《温州市电梯安全条例(草案)》立法调研中,分别征求管理者政府部门、街镇意见,征求业主委员会管理对象意见,征求物业管理公司执行者意见,确保调研工作扎实深入。


(三)抓监督,加强地方法规的落实。温州市鹿城区人大常委会重视执法检查与立法参与相结合,通过对地方性法规的执法检查,及时发现法规实施的一些问题和对法规修改的建议,为立法评估的开展奠定基础。区人大常委会对温州市首部地方性法规《温州市市容和环境卫生管理条例》贯彻落实情况进行了执法检查和评估调研。在《温州市物业管理条例》实施前后,区人大常委会全力推进物业管理示范点创建工作,履行好人大监督职责,确保地方性法规得到有效的贯彻落实。


二、县级人大参与地方立法工作存在的不足和问题


当前,县级人大在思想认识、工作方式方法、机构人员等方面都还没有做好参与地方立法工作的准备,在一定程度上影响了地方性法规的有效贯彻。


(一)参与立法选题能力不强。根据温州市人大常委会通过的《温州市地方性法规案提出和处理规则(试行)》规定,县级人大不是提出立法案的主体,直接向有立法权的温州市人大提出立法建议的做法缺乏一定的法律依据,仅列入“向社会公开征集立法选题和立法建议”的范围,并且向社会公开征集立法项目这一做法的程序性大于实质性,形式大于内容。在立法选题工作中,县级人大参与立法选题的意识不强并且较难满足立法选题的实质要求和形式条件。根据《温州市地方性法规案提出和处理规则(试行)》规定,提出地方性法规案,应当同时提出该法规草案文本及其说明,并提供必要的参阅资料。代表议案要求,报请列入立法计划的项目,需要同时提出制定法规的可行性报告,有的还要求附法规草案,只报项目名称而未附相关材料的,属于无效申报。就目前来看,县级人大难以提出有质量的立法议案。


(二)参与立法调研形式不多。近年来,立法听证、立法论证以及公开征求意见等立法参与形式成为立法机关实现立法民主化的重要手段,“开门立法”逐渐成为常态。县级人大参与立法调研工作的主要形式是开展公开征求意见活动,在立法听证、立法论证等方面尚缺少主动性。目前地方立法机关基本上以书面形式发送地方性法规草案来征求修改意见,对于县级人大常委会来说,收到这样的地方性法规草案的征求意见稿后,由于预留时间上不够,一般采取将草案转发有关职能部门请他们提出书面意见、或者召开座谈会听取意见、指定机构及人员提出若干意见等三种方式来应对,存在走过场现象。并且上级人大对于收集到的意见只是进行内部研究汇总,对提意见的个人或单位不作反馈,在一定程度上也影响了基层人大向公众征求意见的积极性。


(三)参与立法工作制度不完善。虽然《温州市制定地方性法规条例》、《温州市地方性法规草案听证论证和公开征求意见工作规则(试行)》等条例都有向县级人大征求意见、组织县级人大旁听立法听证等规定,但是县级人大参与立法的相关工作制度还不完善,参与机制不规范。一是对县级人大参与地方立法的地位、范围和形式等规定不明确。二是县级人大尚未健全有关制度,参与立法工作还不规范。三是县级人大法制工作机构还不健全。县级人大常委会的工作机构普遍存在着有人员过少、法制人才缺乏、参与立法经验不足等现象,在一定程度上影响了参与立法工作的效果。


三、县级人大参与地方立法工作的几点思考


(一)紧密联系群众,积极提出立法建议。县级人大参与立法选题可以有效防止和避免部门利益对立法的影响,更能体现地域特色。县级人大要充分发挥紧密联系群众的优势,广纳民意,精选立法选题。一是利用专题调研、代表视察、执法检查等活动,发现立法线索,提出立法项目建议。二是从代表向人大及其常委会提交的议案和批评、意见、建议中发现问题,归纳整理,形成比较集中的意见和建议,结合鹿城区实际,适时向上级地方立法机关提出立法选题。三是利用代表工作联络站等收集整理群众最关心的热点、难点问题,从中发现立法线索,提出立法项目。如鹿城区社区居民群众比较关注的城市养犬问题,每年区人代会上都有代表提出关于加强养犬管理的建议,因此部分委员建议市人大制定《温州市养犬管理条例》,并通过市人大代表提出了相关议案,目前该议案已经开展前期调研工作。


(二)畅通言路渠道,深入开展立法调研。在立法调研中,县级人大应当根据不同的人群开辟不同的言路渠道,为不同利益群众的直接对话与接触创造有利条件,并有效实现各方面人员广泛平等地参与地方立法。一是要提出征求意见的具体方案。县级人大在接到立法调研任务后,应该事先作一定的功课,在领会立法动意的基础上,结合本地实际制定方案,如对职能部门,可采用书面征询意见的形式征求意见。对法规有关利益各方,可采用座谈会的形式征求意见。二要积极组织来自不同的利益团体或阶层代表旁听有关立法会议。这些会议既包括县级人大组织召开的立法调研谈座会,也包括上级立法机关组织召开的听征会、论证会。建议上级立法机关组织的听征会、论证会时,应当专门给县级人大预留一些名额。三是扩大征询意见范围。通过网络、报纸、电台等载体,开展问卷调查、开设网络论坛、开辟参与地方立法专栏等方式,就法规草案内容或问题进行讨论、收纳意见、听取评论,调动普通公众参与立法活动的积极性。


(三)加强法律监督,主动做好立法评估。根据《监督法》规定,人大常委会加强法律监督主要有执法检查和规范性文件备案审查。执法检查结束后,执法检查组应当及时提出执法检查报告,执法检查报告包括下列内容:一是对所检查的法律、法规实施情况进行评价,提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议;二是对有关法律、法规提出修改完善的建议。因此,人大常委会执法检查工作具有立法评估作用。县级人大通过对地方性法规的执法检查,监督地方性法规准确实施,及时发现法规实施的一些问题和对法规修改的建议,协助市人大及其常委会有针对性地改进地方立法工作。同时在开展规范性文件备案审查过程中,对审查中发现的问题要深入思考,追溯到地方性法规本身,为立法评估提供参考。


(四)强化制度建设,提高立法参与水平。要提高县级人大组织参与地方立法工作的效果,有待于具有地方立法权的市人大和县级人大共同的努力。一是完善制度。上级人大要完善相关工作制度,明确县级人大常委会参与地方立法的地位、范围和形式,提出可操作性强的具体要求和任务。县级人大要以上级立法机关的有关规定为基础,结合本级人大的工作特点,主动将参与立法工作与开展监督工作相结合、与开展代表工作相结合,将人民群众的意见和真实意愿表达,体现到地方立法的全过程中去。二是加强培训。上级人大要对参与立法的县级人大工作人员开展有针对性的学习和培训,提升参与立法工作的专业化水平,提高县级人大发现问题、分析问题和解决问题的能力和水平。三是健全机构。县级人大要相应充实法制工作机构人员,统筹考虑人大法制工委及其他工委法制力量建设。要积极配合上级人大健全基层立法联系点制度,发挥立法联系点对立法工作的支撑作用。进一步健全人大代表法制、财经、城建等专业研究室制度,充分发挥人大代表在参与立法工作中的专业优势。


(作者系鹿城区人大常委会监察和法制司法工委主任)