【求真|第32期】任超超 徐慧子 戴周超 叶琼:红色领航中的管理与转变 ——城中村拆改区块基层党建工作的探索与研究

鹿城区作为温州市中心城区,城市化率相对较高,全区辖12个街道、2个镇,83个社区、141行政村,常住人口城镇化率高达90.42%,户籍人口城镇化率达到86.77%。近年来,随着主城区“大拆大整”工作的快速推进,传统的城中村迎来了激烈的震荡和变化,也给作为城市化最直接推动者和实践者的基层党组织带来一系列嬗变,使得基层党建工作创新愈加迫切和必要。


一、城市化进程产物:鹿城区城中村基本概况


“城中村”是快速城市化过程中产生的特有现象,指在城市建成区内以原农村居民点为依托形成的与周边城市环境构成鲜明反差的特殊居住区,也称“都市里的村庄”。当前,鹿城区对“城中村”的划分为所辖滨江街道5个村、南汇街道9个村、蒲鞋市街道1个村、南郊街道5个村、松台街道2个村、广化街道1个村、双屿街道6个村,共计7个街道、29个城中村。


(一)城中村拆改情况


自2016年鹿城区开展“大拆大整”工作以来,截至2018年11月底,29个城中村已完成整村拆除23个,分别为滨江街道杨府山塗村、蒲州村、上蒲州村、黎二村,南汇街道龙沈村、横渎村、巨一村、上田村、前网村、划龙桥村、鱼鳞浃村、南塘村、灯塔村,南郊街道葡萄村、东屿村、龙方村、里垟村、德政村,广化街道双桥村,双屿街道垟田村、瓯浦垟村、营楼桥村;处于清零清场中2个,分别为双屿街道双岙村、箬笠岙村;部分拆除3个,分别为滨江街道黎一村、蒲鞋市街道巽山村、松台街道水心村。


(二)城中村党组织和党员情况


按照党员数量,目前29个城中村共设置有2个党委、16个党总支、11个党支部,党员共计2013名。在比例结构上,男性党员共1395名,占比69.3%、女性共618名,占比30.7%;60周岁以上党员488名,占比24.2%、35周岁以下党员682名,占比33.9%;大专学历及以上党员共732名,占比36.4%。


(三)城中村党建阵地情况


29个城中村党组织阵地中:比较破旧的有1个,为南汇街道南塘村;属临时租用的有3个,分别为蒲鞋市街道巽山村、南郊街道里垟村、广化街道双桥村;急需新建的有4个,分别为滨江街道上蒲州村,南汇街道南塘村、划龙桥村,双屿街道箬笠岙村;正等待拆迁的有3个,分别为南郊街道葡萄村,双屿街道箬笠岙村、牛岭村。


二、红色领航中的管理与转变:城中村基层党建工作做法


城中村的治理和改造是解决城市化问题的重要内容,而在城市化进程中,基层党组织是最基本、更是最重要的保障。为此,鹿城区将建强城中村党组织战斗堡垒摆在首位,旗帜鲜明突出政治功能,以提升组织力为重点推进城中村治理和改造,取得了较好成效。


(一)严标准规范建强战斗堡垒。实行基层党建质量指数计划,推进基层党组织标准化规范化建设,不断推进基层党建质量提升。一是细化党建工作标准。专门制定农村基层党建工作标准手册,逐项列明党组织建设、党员教育管理、党内组织生活等基本环节工作要求,建立起管根本、易操作的指标体系。二是压实党建工作责任。建立区、街镇、基层三级基层党建工作质量检查员队伍,驻村干部担任基层质检员每月开展内部审查,街镇质检员每季度开展村社交叉审查,审查结果实施动态考核,结果计入党组织等级评定的标准分值。三是强化党务知识培训。以主题党日活动为重要载体,在区、街镇、基层党组织分别开展专题培训,培训对象包括街镇、村社党务工作者和全体基层党员。


(二)强督责问效锻造干部队伍。坚持将干部队伍作为基层党建质量提升中的关键,不断推进村干部政治素质和能力水平提升。一是抓住“领头雁”。以书记学院为基本载体,以习近平新时代中国特色社会主义思想为重点,每月开展2期针对村社书记的专题课程,锻造一支素质过硬的村党组织书记队伍。二是管住村干部。制定增强村干部战斗力“金十条”,从严管理村干部坐值班和请销假制度,激励问责共同发力促进村干部规矩意识、纪律意识不断提升。三是深化回头看。对村干部队伍实行常态化管理,每年定期开展年检工作,深化村级组织换届“回头看”工作,对于出现违法违纪或不愿干事的村干部坚决予以拿下,确保村干部队伍始终“跟党走、品行正、心肠热、办事公、能力好”。


(三)抓教育管理提升党员素质。坚持将抓基层党员的政治素质建设作为党员教育管理的第一要务,将强化宗旨意识作为党员教育管理的重中之重。一是在发展党员方面,建立健全申请入党、积极分子、发展对象的入党梯次储备库,重点面向高知识群体、青年农民、两新组织等群体领域发展党员。制作党员发展成长积分卡和纪实表,确保发展对象全程状态一目了然。二是在教育管理方面,全面推行“明确一个主题、过一次“政治生日”、重温一次入党誓词、通报一次近期工作、参与一次“开放空间”、进行一次总结点评”的主题党日活动范式,增强组织生活的仪式感,让党员更有使命感。三是在发挥作用方面,深化“红色细胞”工程,实行党员积分制管理,在广大基层党员在护航中心工作、联系服务群众中悟初心、强党性、践行动。


(四)用真心服务赢得群众口碑。坚持区域化党建理念,整合提升一批“瓯江红”党群服务中心和“红色驿站”,精准对接群众多元化的服务需求,常态化开展系列党员志愿服务活动。一是因地制宜用好阵地。着重在群众活动频繁、人流集中的公共场所的阵地打造软硬件兼备的“红色驿站”示范点,推动全区“1+14+N”红色阵地体系建成完善。二是多措并举抓好运营。实行契约化服务管理,在温州市率先采取政府购买服务的方式,引入和乐社工、松台为老志协等社会组织运营“红色驿站”。推动无职党员设岗定责和在职党员定期报道,引导党员在联系网格、包干责任区、认领微心愿等工作中争做示范。三是精准对接呼应需求。常态化开展“红色星期天”等系列党员志愿服务活动,向群众开展送医送药、声乐培训等常驻服务,对接区党群服务中心专业志愿团队,派遣开展创意手工坊、公益学堂等特色服务,真正让群众竖起了大拇指。


(五)以红色领航推动城中村拆改。坚持党建工作紧跟党委政府决策部署,做到“项目在哪里,党的支部就建在哪里,党员作用就充分发挥到哪里”,基层党建有力推进了城中村改造进程。一是支部围着项目建。坚持把支部建在中心工作的第一线,28个城中村改造项目过程中均建立党支部,借鉴社区大党委制做法,村党组织书记等兼任支部委员,配套建立联席会议制度,协同项目攻坚。二是载体跟着项目设。坚持围绕项目的进度需求,设置相应主题,开展党日活动,抽出晚上时间召开党员大会、支委会、党小组会议,集中研判形势、分析工作难点、寻找解决措施。三是党员盯着项目干。重点疑难户等难啃的骨头由党员自主认领、党小组集中认领,开展业绩比拼“英雄榜”,基层党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用得到了有效发挥。


三、城市蝶变带来党建新挑战:拆改区块党建工作问题


城市化是一个复杂而又艰巨的历史过程。城中村改造的最终目的是让村民过上更美好的生活,但在这一过程中,“村民转居民、农村转社区、集体土地转国有土地、集体经济转股份制经济”的变化所导致的“阵痛”无法规避。当前,随着城中村的整村拆除,撤村并(建)居工作逐渐提上日程,对于城中村基层党建工作提出了更多的问题和挑战。


(一)党组织设置形式的问题。传统城中村党组织是按照城中村的地域范围所设置的基层组织。但随着城中村改造所带来的空间再造、社会变迁以及利益重构,原有的地域概念已完全被打破,一成不变的城中村党组织设置与现状已然格格不入。原村集体经济合作社经股改后成为股份制经济合作社,作为企业性质的组织由村党组织管理难以名正言顺,撤村之后更将浮现党建覆盖“真空地带”。与此同时,随着城中村拆改区块建设进程的推进,新群体、新组织势必大量涌入,党组织设置优化调整早已迫在眉睫。以鹿城区今年开展撤村并(建)居所试点的滨江街道黎二村、南汇街道巨一村、南郊街道龙方村、双屿街道瓯浦垟村为例,巨一村和龙方村已完成股份制改革,但尚未建立股份制经济合作社党组织。


(二)党建阵地建设的问题。党建阵地建设是建设服务型党组织的重要着力点,当前城中村的党建阵地主要是以村民中心为主的红色综合体。由于大部分城中村区域内建筑均已拆除,党建阵地拓展、整合、提升成为现实困难,难以另外建设“红色驿站”“党群微家”等红色阵地。同时,由于原村民社会关系各有不同、就业形式趋于多元,拆改后大部分原村民向鹿城区其他街镇的村社流动,更有小部分流动至其他县(市、区)。除去出于尚担任村班子职务或村里重大事务等的原因,原村民很少也没有必要再返回城中村。这一因素直接造成城中村党建阵地的作用发挥弱化,红色阵地属性也由拆改前集办公、活动、服务等一体的定位,演变为仅仅作为党员集体活动场地,难以有效地吸纳原村民或周边群众。


(三)党员教育管理的问题。城中村党组织的党员均为本村村民,在城中村拆改之前,村民党员普遍居住于本村,“熟人社会”现象的存在使得城中村党组织对党员队伍情况、党员个人思想工作情况都了如指掌,也便于对党员队伍进行教育管理。但在拆改之后,村民党员也向周边地区流动,其对城中村党组织的归属感、依赖性明显减弱,城中村党组织在关心关爱党员、教育管理党员、调动党员积极性方面难度明显加大。对于个别村民党员本人来说,每月返回城中村参加组织生活给其工作生活带来一定的困扰。以个别年龄较大的村民党员为例,不仅增加了交通成本,往返乘坐公交车更需要近2个小时。因此,各个城中村党组织原本已相对规范固定的党员教育管理机制受到影响,组织生活等党内基本规范落实难度骤然增加。


(四)党组织和党员作用发挥的问题。基层党组织的功能是多方面的,包括政治功能、组织功能和服务功能等。在城中村改造后,大批土地资源被国有、商业化征用,大量农村集体经济被企业化、股份化,城中村党组织管理资产和资源、领导生产和建设的功能相对弱化;城中村党员和村民向周边流动,党组织管理教育党员功能和联系服务群众功能难度增加。与此相对的,一些城中村悬而未决、长期搁置历史遗留问题浮出水面,对城中村党组织和党员处理问题、化解矛盾、协调各方等方面能力提出更高的要求。课题组在调研过程中也发现,个别城中村党组织负责人对于改造后的城中村党建工作缺乏应有的意识、勇气和具体措施,党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用发挥存在着一定程度上的滑坡隐患。


四、在创新中夯实执政基础:拆改区块党建工作建议


城市化推进速度越快、变化越剧烈,越需要全面发挥城中村拆改区块基层党组织战斗堡垒作用和基层党员先锋作用。针对城中村改造后基层党建工作面临的种种问题,鹿城区就如何优化城中村拆改区块党建工作组织如何设置、阵地如何建设、党员如何管理等方面深入探索,以使得基层党建工作更好地引领推动城市治理和转型。


(一)要着力强化党建资源整合,破解阵地少、活动难的问题


城中村拆改区块已失去土地优势,街道党工委可以尝试推行“村村联盟”“村社联盟”模式,强化街道辖区内党建工作主动权、资源调配权和活动统筹权,有效整合利用区域内党组织的人才、场地和服务资源,把原本相对分散封闭的组织结构转化为统筹型、共建型组织结构,着力破解城中村拆改区块党建阵地少、功能固化弱化单一化、活动开展相对困难的问题。


1、要抓统一规划保障基本党建阵地。对于因拆改致使当前党建基本阵地匮乏的,街道党工委要统筹谋划,于辖区内建设或租用一批位置合理、面积达标、功能完善的阵地资源。要着力依托区级和街道“瓯江红”党群服务中心,作为城中村党组织党员集体活动、志愿服务活动等系列载体。同时,要努力克服城区街道阵地少、挖掘难的问题,已拆未建的要结合实际情况,同步规划在拆改区块建设党群服务中心、红色驿站等党建阵地。


2、要抓资源统筹实现共建共享共融。党建阵地有着宣传、教育、服务的重要功能,在落实城中村拆改区块基础阵地保障的前提下,街道党工委应当充分认识到阵地融合、活动共建下所带来的潜在效益。应当以阵地的使用和活动的开展,加速打破城中村党组织“所管”与“所辖”界限的固有概念,推动城中村党组织和村民党员提早融入社区中去。要鼓励大力实行“城中村+社区”的党建联盟形式共同开展党员组织生活、志愿服务活动等,城中村党组织、相邻社区党组织、驻区单位、“两新”党组织等共用阵地、共同开展志愿服务活动,既服务城中村村民、也服务社区居民。


3、要抓党建联盟推动村民融入社区。还应以党建联盟重点促进党群干群融合,增进街道辖区内各个党组织之间的联系、沟通和协商,增强辖区共同体成员之间的认同感和凝聚力,特别是在潜移默化中促进城中村村民的市民化。鹿城区在一些城中村试点的实践也表明,党建联盟的工作模式,有效实现了辖区内党建资源的整合集结,一定程度上有效解决了城中村拆改区块党建阵地少、活动单一、实效不明显的问题,更重要的是,这一模式拉近了城中村村民与社区居民的距离,增加了其对于融入社区的归属感和认同感。


(二)要着力创新党员教育管理,破解抓不住、管不好的问题


党员是党的肌体的细胞,但在当前党员教育管理实则成为城中村党组织所面临的最大困难。街道党工委要重点关注城中村拆改区块的党员教育管理工作,指导城中村拆改区块党组织加大党员教育管理力度,既要抓好党员教育管理的基本要求和基本规范,也要积极探索和改进党员教育管理的新方法、新模式、新路径。


1、优化组织设置、理顺党员隶属。城中村党组织应当根据实际情况合理调整党支部、党小组设置,最大程度上便于村民党员参加组织生活和志愿服务活动等。街道党工委和城中村党组织应当鼓励村民党员进行组织关系迁转,有工作单位的,应将党组织关系迁转至其工作单位所在党组织;无工作单位的,将党组织关系迁转至其经常居住地所在党组织;无法转入经常居住地所在党组织的,将党组织关系迁转至户籍所在地党组织。


2、细化党员信息、掌握党员动态。城中村党组织应当全面掌握村民党员的流动情况和居住情况,建立党员信息登记管理制度,将其去向、居住地、联系方式(备用联系方式)等一一登记造册,确保党组织可以随时随地联系到每一位村民党员。同时,要建立点对点、一对多的党组织联系党员机制,可以由村党组织委员或者指定若干名优秀党员担任具体联系人,分组包干联系村民党员,及时掌握和了解其近期思想动态、工作情况和生活情况。


3、严格党员管理、创新教育方式。一是落实党内组织生活制度。要严格党的组织生活制度、强化党员组织观念、增强组织生活活力,以主题党日活动为基本载体,落实“三会一课”制度,不断强化党员组织意识和党性修养。要切实考虑到城中村拆改对于村民党员工作、生活方面所带来的实际影响,探索创新组织生活形式,如组织观看红色电影、开展红色沙龙等,提升组织生活吸引力,让党员组织生活过的有质量。二是建立“互联网+”学习管理平台。要注重发挥信息化技术推进党员教育管理,探索“网上党支部”“微信工作法”“网上课堂”等新模式,不断改进党员学习教育的方式方法。三是建立党员帮扶教育制度。街道党工委对于暂不愿意迁转党组织关系且参加组织生活不积极的警示型党员,要着力加大教育和帮扶力度。可视情建立街道政治训练支部,将警示型党员的组织关系转入街道政治训练支部,组织开展专题党性教育,引导其端正思想认识。


(三)要着力突出党组织核心引领作用,推进城中村向社区转变


在巩固城中村拆改区块党建工作质量的同时,城中村改造过程中也浮现了许多历史遗留问题,城市化进程中无论是地方政府、属地街道、村级组织或村民都要面对转型期的烦恼和阵痛。诚然当前鹿城区城中村党组织已在这一轮的“大拆大整”过程中有效发挥了战斗堡垒作用,但撤村并(建)居是城市化进程的必然途径,也是破解城中村拆改区块党建工作各类问题的根本途径,在这个过程中,党组织的领导核心作用越要凸显,其对城市化进行的引领推动作用越要加强。


1、在县(市、区)级层面,全域开展撤村并(建)居工作。地方党委、政府应当强化主体责任,统筹兼顾、制定政策、建立机制,以保障促转型,积极推进发展与民生和谐共赢。应当以村民的城市化为核心,落实解决好失地农民的社保、低保、培训、就业、住房改善等一系列民生问题,使其同享城市公共服务和社会保障,逐步实现从农民向市民的转变。对于已整村拆除的城中村,应该及时启动撤村并(建)居工作,切实从根本解决当前城中村拆改区块党建的问题,夯实基层党建和社区治理的组织基础。


2、在各个部门层面,全面联动形成撤村并(建)居工作合力。组织部门、民政部门、农业部门等相关部门应当齐抓共管、形成合力。组织部门应当重点做好撤并前党建工作督查指导、撤并后党组织设置和党员管理等工作,撤村并(建)居后(股份)经济合作社应建立党组织,其党组织关系建议隶属街道党工委,属(股份)经济合作社管理层的党员,党组织关系原则上迁转至(股份)经济合作社党组织。民政部门应该合理调整社区规模,撤村后原村和城市社区区域重叠的,可将村民就近并入居住社区管理,不再设立新社区;原居住比较集中、人口规模较大的城中村,可以成立新社区。农业部门应当根据试点村具体村情,可选择在行政村撤村并(建)居的同时开展农村集体资产股份制改革工作,或先开展撤村并(建)居、待条件成熟时再开展农村集体资产股份制改革工作,或先开展农村集体资产股份制改革工作再开展撤村并(建)居。


3、在属地街道层面,全力巩固城中村拆改区块党建基础。街道党工委尤其要牢固树立“抓好党建是本职、是最大的政绩”的责任担当,要切实履行和落实党建工作责任制,健全基层党建例会制度和党建工作督导制度。完善党建目标考核体系,优化考核内容和指标,层层压实基层党建工作责任,定期分析研究基层党建工作的突出问题,形成重视党建、真抓党建的良好态势和长效机制。对普遍存在、反复出现、长期得不到解决的问题,要深入查找原因、研究解决,以重点难点问题的突破和基层党建实效的发挥推进成撤村并(建)居工作的推进。


4、在城中村党组织层面,全速推进问题化解和转型发展。城中村党组织重点要直面本村历史遗留问题,要广泛听取村民代表和普通村民的意见建议,严格落实“五议两公开”程序,推进问题稳妥有序化解处置。要扎实推进村集体经济合作社资产转制,实行股份制规范管理和资产保值增值,使城中村民村民成为集体经济的股东或股民。总的来说,在这一轮的撤村并(建)居工作当中,城中村党组织要发挥党建引领和战斗堡垒作用,抓党建、聚人心,在党员联系群众、服务群众的过程中,既强化党员干部的先锋模范带头作用,又耐心做好村民的思想政治工作,让其对于转变为居民、融入到社区产生身份认同。


(作者单位:鹿城区委组织部、南汇街道党工委,任超超系南汇街道党工委委员、办事处副主任)